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非诉行政执行若干问题研究——权力的博弈:司法审查机制之再呼吁
夏冬
编辑日期:2013-11-6  作者:区法院    阅读次数: 次  [ 关 闭 ]


论文提要:

近年来,人民法院受理的非诉行政执行案件数量居高不下,由此也产生了一些亟待解决的问题。本文试图从对非诉行政执行中存在的部分问题的分析,推演至对司法审查机制建构的呼吁。以达到在完善非诉行政执行工作的同时,加速我国司法审查机制的发展。以司法权威、司法独立为前提的司法审查机制,向来是每个法律人所梦寐以求的愿景。诚然,法治社会的建设,离不开司法权对社会各个层面多方位的审查、监管。在我国,明确法院在法治社会建设中的地位与作用,充分发挥司法权与行政权的监督与制约,是保障行政权得以依法行使,保障公民私权利不收政府公权力侵犯的重要举措,是保民生、顺民意、得民心的关键所在,更是构建和谐社会、法治社会题中应有之意。本文全文共6341字。


以下正文:


夫为法治,不仅仅在于一套完善、健全的法律规范体系,不仅仅在于一国民众内心的法律信仰,其根本标志,在于权力的行使得以监督与制约,在于权力得以在法律框架内合理有序运行。

以司法权威、司法独立为前提的司法审查机制,向来是每个法律人所梦寐以求的愿景。诚然,法治社会的建设,离不开司法权对社会各个层面多方位的审查、监管。在我国,明确法院在法治社会建设中的地位与作用,充分发挥司法权与行政权的监督与制约,是保障行政权得以依法行使,保障公民私权利不收政府公权力侵犯的重要举措,是保民生、顺民意、得民心的关键所在,更是构建和谐社会、法治社会题中应有之意。公权力得不到有效的制约与监督,必然导致权力被滥用甚至滋生腐败。一旦公权力恣意妄为,势必造成对公民私权利的莫大威胁,在权力与权利的博弈中,社会主义中国本着“以人为本”的价值目标,更应当限制公权力、保障私权利。基于此,公权力的行使,应当以宪法为准则,以相应行政法律法规为具体指导,接受其他机关与公民的监督。为了不给行政权以掣肘,法院对行政权的审查监督,应以“事后审查”为原则。具体到非诉行政执行工作,更是司法审查在行政权具体运作中的重要表征之一。

一、非诉行政执行基本理论明晰

所谓非诉行政执行,是指非诉行政执行是指行政相对人对行政主体作出的具体行政行为,在法定期限内既不起诉,又不履行,人民法院根据行政主体或权利人的申请,强制其履行该具体行政行为所确定的义务的一种行为。在司法实务中,一般是由法院的行政审判庭对某一具体行政行为进行审查后,移交本院执行部门将该具体行政行为所确定的权利义务予以实现。

正缘于此,理论界对于非诉行政执行行为的性质,颇有争议。一种观点认为非诉行政执行行为的性质是行政权,持此观点者其着眼点在于行政权利义务的最终实现,不管由谁采取具体强制措施,最终都是将使具体的行政目的得以实现;另一种观点认为,非诉行政执行行为的性质是司法权,持此观点者着眼于法院对具体行政行为的审查,即法院对某一申请执行的具体行政行为的合法性享有最终裁决权,是否予以执行须以法院审查结果为准。笔者认为,非诉行政执行行为的性质应为司法权。非诉行政执行的重点不在具体的执行,而在于法院对行政权的审查。表面上是对某一具体行政行为的强制执行,实则经过法院的审查作出准予执行的裁定后,其性质已经随着司法权的介入而转变,其执行的依据已转化为与具体行政行为内容相同的法院执行裁定书。确定了非诉行政执行权的性质,那么对该权利的救济途径也相应确定了下来。即对不当或错误的行政行为,当事人可以通过行政复议或诉讼的方式解决,而非诉行政执行行为既为司法权,或可参照民事诉讼法之执行异议、异议之诉等途径寻求救济。

构建非诉行政执行制度,笔者认为,其意义有三:其一,非诉行政执行是对相应具体行政行为的保障,非诉行政执行制度是在具体行政行为作出后,当事人在法定期限内既不起诉,又不履行,致使该行政行为所确定的权利义务不能实现时的保障,是通过司法权的介入,敦促乃至强制当事人履行,保证相应行政目的得以实现;其二,非诉行政执行制度是对行政权利的审查、监督,申请法院强制执行的具体行政行为,必须通过法院相应部门的审查,符合审查标准者,法院方可作出准予执行的裁定,这一过程,是对具体行政行为合法性的专业性审查,以确保该行政行为的有效性、合法性,同时也是对当事人权利的充分尊重,是防止行政权滥用以致给公民私权利造成重大损害;其三,非诉行政执行行为是对程序正义观念的探索、践行,是权力分立抗衡的现实体现,若将行政决定权与强制执行权统一归行政部门行使,那么将会出现行政机关作出某一决定后,即可自己强制将其实现,这样一种得不到监督制约的权利,其危害性不言自明,并且,行政机关在具体执行中并不熟知相应法律程序,在具体执行过程中极易发生侵犯当事人私权利的情形,而将强制执行权交由法院,一方面使得权力得以分立抗衡,防止被肆无忌惮的滥用,另一方面,法院作为司法机关,由其负责具体执行工作,保证了具体执行程序上的正义性。

二、非诉行政执行中具体问题探析

基于以上分析,可见,非诉行政执行在司法实务中具有重大意义,然而其在理论上、实务中也存在着一些问题。

(一)非诉行政执行案件之执行审查

1、关于审查程度之争议

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第86条之规定,可理解为非诉行政执行案件的受理标准,是法院对该类案件的初步审查。该解释第95条规定“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:()明显缺乏事实根据的;()明显缺乏法律依据的;()其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”有学者认为,这样一种审查标准程度过低,建议采用《行政诉讼法》第54条的规定,即建议非诉行政执行案件的审查标准援用行政诉讼类案件的标准,这样才能起到合法性审查的作用。

笔者认为,非诉行政执行案件不同于行政诉讼案件,非诉行政执行案件是具体行政行为相对人在法定期限内既不申请复议,也不提起诉讼,而由申请人申请法院强制执行的,这是在相对人不起诉或放弃、丧失诉权的情形下进入执行程序的,可以理解为是当事人对该具体行政行为合法性的默认。在这种情形下,唯有重大明显违法的才不予执行。采用这样一种标准,如果相对人对具体行政行为合法性无异议,可起到提高行政效率之效果;若相对人对该行为合法性有异议,则是对其怠于行使权力的薄惩。既然法律已将诉权交与相对人,那么相对人对自身权利的处分行为,自然应由自己承担。

2、关于合法性审查与合理性审查之争议

行政诉讼法在行政诉讼中确定了“合法性审查”的标准,即法院对涉诉具体行政行为的审查,仅限于具体行为的合法性,而不涉及该行为的合理性,理论界对此早有争议。在非诉行政执行中,由于是具体行政行为的执行,这一问题则更加突出。有学者认为,在非诉案件的执行中,应当加入对具体行政行为合理性的审查,因为执行行为对相对人的权利影响更为直接,一旦不合理的行政行为被执行更易对相对人的权利造成实质性损害。

笔者认为,第一,所谓合理性,并没有一个固定的标准,同样一件事不同的人可能会有不同的观点,形成不同的“合理”做法;第二,行政工作纷繁复杂、涉及面广,诸多事项,远非法官所能考量,故而法官所认为的“合理行为”未必比行政官员的实际行为要合理;第三,行政官员司职于斯,其对相应工作了解颇深,其深思熟虑后的处理,恐非旁人所能比及,且往往其对行政事项的处理,有着独到的考量,是综合了诸多因素后作出的专业处理,让非行政型的法官加以评判,是出于程序公正的考虑,但未必能达到实体公正的效果。总之,具体行政行为的合理性可作为执行和解中的因素,但不宜作为执行审查的标准之一。

(二)非诉行政执行之执行和解

我国的行政诉讼制度是以不适用调解为原则,目前立法上只承认行政赔偿诉讼中的调解。和解作为与调解相类似的非诉讼争议解决机制,虽未在法律明文法律禁止之列,一般理解也不得适用。

法律虽规定如此,但执行和解有其存在的根据。其一,在理论上,行政权力虽不能让渡、放弃,进行自由处分,但出于公共利益的需要,公权力行为可以变更、撤销,这是行政权力的本质特征,行政权力包含有广泛的自由裁量权;其二,在实务中,法院往往为了案件的顺利处理,在行政双方间加以调处,或使相对人主动履行,或使行政机关对涉案具体行政行为加以变更。这种虽无和解之名但有和解之实的行为,在实务中屡见不鲜;其三,在效果上,采用和解方式结案,能够有效化解阻力,做到案结事了,有利于行政目的的实现。足见,执行和解在理论上有支撑,在实务中有实效,应当为法律所认可。

但执行和解不应毫无限制,笔者认为,第一,执行和解只能在行政机关有权处分的范围内进行,享有相应的自由裁量权,不能超出法律的授权;第二,执行和解应建构在具体行政行为合理性的基础上,即在法院的组织下,双方当事人可就行政行为的合理性加以商榷,综合考量行政相对人的履行能力等问题,最终做出更妥善、更可行的处理。执行和解不是对行政权力的挥霍、乱用,而是从更好更快地实现行政目的出发,考量相对人个人情况,综合全面分析行政事项后,在法律法规的框架内对行政权的具体运作作出的变更、改良,既是对行政权权威的坚实保障,也是对行政相对人私权利的充分尊重。

(三)非诉行政执行之执行方式

我国现行法律没有对非诉行政执行的具体方式、措施加以规定,人民法院在办理该类案件时,只能参照《民事诉讼法》的相关规定。但是,民事执行与行政执行在性质上具有很大区别,二者具有不同的法律理念,以民事执行方式处理行政执行案件,忽视了行政类案件的个别性特征。根据行政法理论,现代行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力的行使保持在适度、必要的限度之内,如何才能保证裁量是适度的,不会为目的而不择手段,这项任务即是由比例原则来完成。所谓比例原则,就是对行政手段和行政目的之间关系进行衡量,甚至是对两者各自所代表的、相互冲突的利益之间进行权衡,来保证行政行为是合乎比例的,是恰当的。

行政强制执行应当受到比例原则的指导,在具体的执行工作中,要兼顾国家公共利益与公民个人权益,具体的执行方式在满足行政目的要求的同时,要尽可能的减少对相对人权益的侵害,在有多种手段可供选择之时,应选择对相对人影响最小的一种。执行方式的程度也应与具体的行政目的相适应,务必将比例原则作为执行工作的首要考虑的原则。

此外,论及非诉行政执行,也不免谈及“执行难”这一执行通病。对此,笔者认为,法院的执行工作,应与部分行政机关妥善协调,争取如银行、房产局等单位的鼎力支持,各单位协调一致、联动执法。应当建立一套包括个人信息、财产状况查询在内的快捷、完整的执行辅助机制,为法院的调查、查封、划拨等一系列工作,在法律框架内给予力所能及的协助。

(四)非诉行政执行之执行救济

法偐有云:无救济即无权利。即便是法院的强制执行工作,也不能无视当事人个人的合法权益。在非诉行政执行当中,不给予当事人以救济途径,则其在执行过程中个人合法权益难以得到有效保障。现行行政诉讼立法,没有对非诉行政执行规定以救济方式,当事人对执行行为不服,不能起诉,只能通过申诉来维权。

对此,笔者建议,非诉行政执行应当效法民事诉讼,引入“执行异议”和“异议之诉”等制度,让当事人及案外第三人在不服法院执行行为,或法院执行不当,侵害当事人利益的情况下,能够通过提出执行异议,促使执行机关改变不当执行手段,如对处理结果不服,仍能就该处理结果提起诉讼,以此来维护自身的合法权益。同时,行政机关以及司法实务部门也应在行政执行当中,不断探索、改良具体执行手段,以法律的行使将强制手段固定下来,建构一套合理、完善的执行程序,使具体执行工作有法可依,避免毫无章法的乱作为。建立一套妥善的执行方式以及有效的救济途径,方能真正实现好,维护好当事人的合法利益,当事人能够通过法律途径寻求救济,在一定程度上,也能有效化解社会上的不稳定因素。

三、非诉行政执行建构目标的价值反思

(一)对行政权的司法审查价值层面

在中国现有政治体制下,如何处理好行政权与司法权的关系,是政治体制改革的重要议题。行政权应当受到监督和制约,这在现代社会已成为不容置疑的观点。现代社会应是一个权力与权利良性互动的社会,就是以国家权力维护公民各项宪法权利与法定自由得以充分实现,使人民真正当家作主。然而,行政权应当受到哪方面的监督,在法治国家,答案是唯一的,行政权应受到宪法和法律的监督制约,即行政权的运行,必须具有合法性。这一审查权无疑要落在行使国家司法权的法院手里,即法院应当承担对行政权运行的司法审查职责。

然而在现实生活中,行政权的运行又是形式多样、没有统一制式的,面对纷繁复杂的社会问题,行政权运行过程又必须因地因时制宜,不断做出变化,才能使行政行为顺利达到预期的目的。鉴于行政权运行的这一特点,司法审查如果过分介入行政权的运行,势必对行政行为效果的实现造成不利的影响。因此,落实司法权对行政权的审查,因限于程序性审查和合法性审查。要保证行政权的运行,于法有据,切实按照法律规定的形式和尺度,在程序上做到公开公正,将行政行为暴露在阳光下。而法院落实司法审查的方式,即是通过行政诉讼,以及非诉行政执行的审查。非诉行政执行,必须以做好执行前审查为首要前提,在确保行政行为合法有效的基础上,才能进入到强制执行的阶段。强调非诉行政执行的事前审查,其意义不仅在于法院的执行工作有理有据,更在于强调一种司法权监督行政权的理念。

(二)对行政权权力分离制衡价值层面

法谚有云“一个人不能成为自己案件的法官”,即强调第三人居中裁判的重要性,非诉行政执行亦是如此。行政裁决的做出者与审查者不应为同一人,审查者与执行者以不应为同一人,即理论界所说的“裁执分离”。“裁执分离”是指做出裁决的机关与执行的机关应该分离,从而体现权力的监督与制约,防止权力滥用。孟德斯鸠认为,“如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一,法官便将握有从迫者的力量”。 执行权中的执行实施权具有行政权的属性,执行裁判权具有司法权的属性,“合二为一”来行使这样的权力将导致执行的“专制”,必然与法治相背离。

实现“裁执分离”在非诉行政执行工作中,具有巨大的理论与实践意义。首先,裁决权、审查权、执行权的分离,实现了权力间的监督制衡,能够有效防止权力的滥用;其次,行政机关在人员数量、专业性、经验技术、熟悉情况等方面具有法院所不具有的优势,其在行政裁决中更能发挥作用,并实现行政效率的提高和公共资源的节约;再次,法院能够充分发挥司法审查权的监督作用,对需要裁决解决的事项作出判断,能对行政机关的强制执行实施行为进行有效地监督;最后,这样一种分权制衡、权力监督的执行模式的建立,也为其他制度体系的建设,提供了典型范例,在权力运行机制改革问题上,是一次宝贵的探索,具有巨大的借鉴意义。

(三)应当引入对行政行为的违宪审查机制

目前,违宪审查在中国法制环境中仍处于虚置状态,然而,违宪审查的理念在法治国家不能虚置。要明确一个观念,即宪法不仅仅是精神、意识层面的统领,而且是实实在在的运行并发挥重要作用的根本法。法治国家内的任何法律行为,都应以合宪为根本标准,违宪行为根本不具有法律效力。法治的落实首先要靠宪法的落实,也即宪政的实施,而宪政实施的关键,又在于宪法的具体规定得以全面落实,对于违反宪法规定的行为,应赋予受害方以捍卫权力寻求法律救济的途径。

作为行政权运行的表象,行政法律行为,更应当将宪法作为行为的根本准则,必须做到不超出宪法赋予行政机关的权力范围,不侵犯宪法赋予公民的基本权利。在非诉行政执行审查阶段,应当引入违宪审查程序,在合法性审查中,突出合宪性审查,将宪法规定作为行政权力运行的法律基础,更加注重对公民宪法权利的保障,让宪法的规定落到实处,让公民切实享受到法治之下的权利自由,避免在公权力在无监管运行状态下,对公民私权利造成损害。对违宪行政行为,法院应有绝对的否定权,将违宪行政行为据于强制执行之外。

四、结语

非诉行政执行制度,作为我国司法审查制度下的一部分,其在司法理念上无疑具有巨大的先进性,是现代行政理念发展的必然产物,是司法权监督、制衡行政权的重要一环,其对一国的民主法治建设,公民权利意识的觉醒,具有一定的推动作用。虽然目前非诉行政执行制度在理论研究上尚不完善,实务中也出现不少问题,但司法部门仍应坚持这一阵地,总结先前经验,借鉴国外理论实践成果,不断完善乃至创新非诉行政执行制度,并以此为基础构建、完善我国的司法审查机制,树立好法院在司法审查中的权威。

参考文献:

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2)张倩:《论非诉行政执行》,湘潭大学2006年硕士学位论文。

3)应松年:《论行政强制执行》,载《中国法学》,1998年第3

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5)江必新主编:《民事执行重大疑难问题研究》,人民法院出版社2010年版。

6)杨荣馨主编:《强制执行法立法的探索与构建—中国强制执行法(试拟稿)条文与释义》,中国人民公安大学出版社2005年版。

7)霍力民主编:《强制执行的现代理念》,人民法院出版社2005年版。

8)李红星:《浅析执行和解的适用》,载《经济研究导刊》2010年第17期。

9)江必新:《中国行政诉讼制度的完善—行政诉讼法修改问题实务研究》,法律出版社,20051月版。

10戴建志主编:《法院执行运作实务》,法律出版社,2001年版。

 
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