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对我国法官遴选制度的困境分析与思考
编辑日期:2015-1-28  作者:区法院    阅读次数: 次  [ 关 闭 ]

内容摘要:新世纪以来,随着我国社会发展和经济水平的提高,我国人民对法院工作,尤其是对法官的政治、业务涵养及文化知识水平提出了更严格的要求。为更好地适应时代发展的要求,建设一支体现公正与效率的高素质的法官队伍已然成为人民法院努力的方向。20027,最高人民法院明确提出了法官职业化的目标,其中构建科学的法官遴选机制是一项尤为重要的议题。法官遴选制度作为法官职业化的“咽喉”,也可称作法官职业准入制度,它直接关乎着我国司法制度改革的成败。尽快构建一套科学化、规范化、现代化的法官遴选制度,已成为我国建设法治国家的重要一环,它对于维护司法权威和公正以及促进法官职业化建设是大有裨益,针对我国法官遴选制度目前尚存在的一系列缺陷,笔者试图对我国法官遴选制度改革提出自己的一些思路和构想。全文共7075字。

关键词:法官  遴选   改革

2012129国务院新闻办公室发表了《中国的司法改革》白皮书,这在我国历史上尚属首次。如果说法官制度是司法改革的重要关节,那么作为其核心部分的法官遴选制度改革在整个司改中将起着尤为关键的作用。如果将法律看作是一个国家,那么法官便是这个国家的帝王。法官的价值倾向和行为方式常常影响到法律的实施。20072月肖扬在最高人民法院选调法官座谈会上强调要大力推进法官遴选工作的科学化、规范化、制度化建设。“夫法之善也者,乃在用法之人,苟非其人,徒法而已”,彰显出“用法之人”肩负着维护国家法治的重大使命。仅仅依靠现实存在的实体法与程序法,是难以达到实现司法公正的终极目标的。最重要的莫过于要有一大批具有良好法律涵养和优秀品质的职业化的法官,将这些文本法付诸实践之中。由此可见,建立完备的法官遴选机制十分必要。

通常,终局性、社会性、高效性、公平性、可靠性是法官作出司法裁决所要达到的五个目标[1]。法官遴选制度设计的规范合理与否,直接关系到我国法官素质的高低,也关系着上述五个目标是否能够实现并最终影响到司法权力的正确行使以及社会的公正。在2008年的第十一届全国人大一次会议上,最高人民法院的工作报告进一步明确“要建立条件严格、程序规范的法官选拔制度” [2]。总之,只有建立一整套科学的法官遴选制度,方能建设一支具有创新能力的高素质职业法官队伍;只有构建了现代法官遴选制度,才能有力地促进我国法官队伍的培养建设,这样我国司法改革和司法现代化才能顺利得以实现,才能真正完善现代司法制度。

一、我国法官遴选制度现状

 “人是执行法律的主体,如果司法的权力掌握在无知盲从的非职业者的手中,那么无论法律多么纯洁和神圣,都难以逃脱变质的厄运”。足见,以遴选法官为核心内容的法官遴选制度是法官制度不可割舍的部分。自1949年中华人民共和国成立后,我国初步建立了法官遴选制度。经过多年的发展完善,特别是改革开放以来,在我国法治建设的推动之下,我国的法官遴选制度也取得了长足的进步。我国在总结以往经验的基础上于20016月对《中华人民共和国法官法》进行了一系列的修改完善,无论是对法官职务的遴选范围和权限问题还是对法官遴选的方式和程序问题都做出了明确的文本规定。主要表现在以下几个方面:(1)法官不断向职业化方向发展。法官行业脱离了大众化的束缚,只有专门的法律人才能担任。(2)法官遴选制度逐步向规范化靠拢。法院遴选拥有一套严格的程序,法官选拔的随意性逐渐消失;(3)法官遴选制度的重要性日益彰显,已成为国家法制建设发展的重要制约。

二、我国法官遴选制度的现实困境

1、法官遴选年龄未体现岗位特征。一名优秀的法官,不仅需要具备丰富的知识、沉着的性情、稳定的情绪和强大的心理承受能力,还要存有一颗富于同情而又不失严厉的心。只有长期时间的工作锤炼才能使这些条件逐渐成熟。我国很多地方对法官的遴选年龄限制采取与其他岗位统一的规定,即三十五周岁以下,然而实践证明,50多岁的年龄是人一生中性情最为沉稳,经验阅历最为丰富的时期,拒绝这一年龄段的法官进入更高层面的审判岗位无疑是对司法资源的极大浪费。

2、法官遴选方式太过行政化与地方化

在我国,司法行政化渗透到了法官遴选程序。《法官法》规定,各级人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判员须由院长提请同级人大常委会进行任命[3],这一程序中,院长的提请至为重要,如果没有院长的提请,即使再优秀的人员也无法被任命。由于院长掌握提请权,这就加深了法院其他工作人员对院长的行政式服务观念,只有为院长服务,才有成为法官的机会。院长直接任命助理审判员的形式更彰显了遴选的行政化色彩。同时,各级法院实行的是政府行政部门的人事管理制度, 法官的管理方式同公务员一样,除了审判职务之外,法官都有诸如正科级、副科级等的行政级别,并按行政级别对法官的工资待遇进行评定。行政职务的提高通常与法官等级的提高成正比。而对于一般审判员,即便具备较强的司法能力和很高的自身素质,也只能从二级法官做起。在此情形下,法官定会将职务的升迁作为最大的目标。

与此同时,我国地方各级人民法院的法官是由地方权力机关选举产生的,最高人民法院除外,这种法官遴选方式地域色彩十分浓重。这显然破坏了国家的司法统一性, 不利于法官素质的平衡,影响法官地位的独立性。此外,由于各级人大遴选法官容易掺杂地方保护主义的倾向,加之各种地方因素的限制,这种由地方选举而产生的法官常常难以胜任审判工作,从而不利于法院的工作效率的提高。

3、法官遴选缺少专门机构的监督审查

现如今,许多国家都将专门机构的审查视为遴选法官的必要程序之一。与世界上许多法治国家相比,我国尚未建立专门机构来监督审查法官的遴选,这导致了遴选过程中的标准不统一和程序不规范,各地的遴选做法也千差万别。现实中,有关部门在提请各级权力机关遴选法官时,一般只递交候选人的简历, 各级权力机关很少深入了解候选法官并对其进行实质性的考察,发挥不了审查的作用。因此,尽快设立一个业机构来审查法官的遴选工作,是十分有必要的。

4.不重视法官逐级遴选制度

所谓法官逐级遴选,是在历经多年的审判实践后,下级法院法官积累了丰富的审判知识、经验,具备了到上一级法院任职的条件,遵循法定的程序,逐级遴选到上级法院担任法官的制度。现今,我国一些法院也实行了从下级法院遴选优秀法官的做法,但毕竟是局部的,总体来看,我国仍未建立起统一的法官逐级遴选制度。上级法院在遴选法官时,很少关注下一级法院,大多还是在本级机关内遴选,这很难实现选优的目标。此外,受我国法院管理体制等各方面因素的制约,法官调动手续的履行比较困难,对于跨地区的法官遴选就更是如此,法官在配偶就业、子女上学和住房等多方面都面临一系列难以解决的问题,这不利于优秀法官向上级法院流动的良性循环局面的形成,不利于法官整体素质的提高,不利于激发法官的工作积极性,因此,我们要重视法官逐级遴选制度。

5.缺乏法官遴选制度的相关配套措施

一是尚未实行法官员额制度。我国法院只有一个法院总体编制,长期以来,一个法院到底需要多少名法官始终得不到解决。既然都不明确了解一个法院的法官员额数,那么在一定范围内, 是否缺少的法官以及缺少多少就无法确认。只要法官员额制度无法得到解决,法官遴选制度就难以得到完善。二是始终没有形成一套行之有效的法官考评机制。用以考核法官的一般性指标局限性明显,往往带有行政化色彩。如果缺乏科学、合理、公正的法官考评机制,那么法官遴选的公正性及权威性就将受到挑战。三是缺乏完善的法官职业保障措施。对于法院的管理体制,我国基本上实行的是行政机关的管理体制。通常对于级别较低的法院,其法官的级别往往也较低,一旦不能解决好职级待遇的问题,就很难吸引到高素质的法律人才。法官没有较高经济待遇的保障,特别是一些西部地区的法院,别说是吸引高素质的法律人才,就是留住现有的法官也很难,这无疑造成法官队伍年龄断层的困境,产生人才外流的问题。

三、我国法官遴选制度改革过程中须注意的因素

众所周知,事物是普遍联系的,某事物的产生、发展以及消亡必然同另一事物是密切相关的,作为司法改革中的重要领域,法官遴选制度改革必会与司法改革的其它领域有所联系。现实中,司法改革除了会涉及法院等的司法机构,还会涉及社会改革的调整、治理国家模式的变革以及整个社会意识的改变,甚至会改变社会民众的思想方式[4]。因此,只有充分考量到上述这些相关要素,法官遴选制度的改革才能稳步、顺利进行。

1.传统的法律观念。作为一个国家法治建设的深层问题,文化传统是必须考虑的因素。通常,法律观念分为传统型的法律观念与现代型的法律观念。在我国传统的法律文化中,法律偏于虚无化和行政化。“有治人,无治法”,“亲亲、尊尊”的家庭观是人们在生活中遵循的基本伦理。伦理是人们解决纠纷时的最主要途径,很少有人愿意将纠纷提交到法院进行裁决。在社会主义市场经济与法治建设大发展的背景之下,社会民众的观念不再陈旧,司法独立、程序正义和司法人权等现代法治理念日趋深入人心。在法官遴选制度改革的过程中,我们须对两种法律观念进行细致比较,既不可对传统的法律文化全盘否定,又不能不假思索地照搬外国现代法治观念。总之,我们要将传统法律文化中的司法权与行政权分离开来,针对法官职业的特殊性,认真将司法独立,司法中立等的现代观念贯彻实施到法官遴选制度改革中来。

2.中国自身的特殊国情。国情是我们必须考虑的基础问题的,是我们必须立足的现实,忽视国情,所有的改革都将无从开展。

1)中国作为人口众多的大国,各地的政治、经济与文化发展呈现不平衡的现实情况,各地人民在司法观念上也存在着不小的差异。据此可见,我国须因地制宜并且要分不同阶段地改革当前的法官遴选制度。现实中,像北京、上海以及东部经济发达城市近些年同意对法官遴选制度进行改革的人呈日益增多的趋势,然而我国众多西部地区的民众提到改革法官遴选制度的人却少之又少,甚至有些人反对改革法官遴选制度。

2)作为发展中国家,当前我国正处在社会主义初级的发展阶段。虽然我国GDP总量已经处于世界前列,但是依然有很多方面需要国家建设完善,最终散播到司法领域的资金很少,真正投入到司法领域的资金比例也很低,从资金层面上难以为司法的建设提供足够的帮助。可想而知,司法建设都困难重重,更别提法官遴选制度改革难度了。中国市场经济的步伐刚刚迈起,注重人才的自由流动是市场经济的特点之一,曾经那些只凭靠行政指令的毕业分配和思想政治动员等旧的办法,已经难以适应现代社会的发展。通常情况下,高工资往往是大学生选择职业时考虑的一个至关重要的因素,现实中,很多优秀的毕业生是不愿到经济相对落后的地方法院工作的。因此,法官遴选制度改革首当解决的问题是如何在经济落后地区遴选法官并将这些法律人才留住。

3)我国是极其注重人脉的关系型社会。所谓的关系型社会也就是人们常说的熟人社会。具体表现在两方面:一,血缘、家族、亲情这些因素成为人与人之间的基本连结点下,在此条件下逐渐形成了我国特有的的民间规范,这些民间规范是在大学校园里学不到的,常常是法学教育的空白点,同时也难以通过司法考试的方式检测和验证出来。二,将人情因素作为看待问题的出发点是关系型社会的特质,这涉及到法官本土回避的问题。总之,这两点是我国在改革遴选法官制度时所必须注意平衡的问题。

3.司法精英的局限性[5]提高法官素质,建立一支职业化的法官队伍是我国改革法官遴选制度的最终目标。在某种意义上,法官职业化也可以称为法官精英化。然而,法官精英化具有一定的局限性,精英常常与社会产生脱节,这一倾向可能割裂法律与社会的联系,造成法律运行过程中的繁杂化、判决结果的形式化、行业的垄断性以及诉讼中浪费大量的时间等。

现如今,我国对法官进行遴选,通常是大学毕业以后经过司法资格考试,之后到法院工作,最后才成为职业法官。通过这种途径培养出来的法官,往往只熟悉具体的法律条文规定,缺乏对社会生活的感知,对现实普通民众的生活更是无从体验,因此,他们很难理解民众对法律的认知程度,也难以识得法律的精髓所在。实践操作中,对于当地民俗风情的考察是案件处理中必须考察的步骤,由于各地的方言存在诸多不同,有些字在不同地方便有具体的不同含义。有些骂人的话在其它地方却表示友好。在许多实行严格法官遴选制度的西方国家,也意识到了这一点,并规定了相应的解决措施。比如,在英国,其治安法官通常来源于广大社会民众。为防法官与民众出现脱节的情况,在改革法官遴选制度的时候,要对该因素进行认真考量。

4.现存的体制要素。我国已经确立了依法治国的基本治国方略,人民代表大会制度成为我国的根本政治形式,我国在改革法官遴选制度的过程中必须遵循上述原则。首先,我们要仔细听取人大对改革法官遴选制度的相关意见,须围绕人大是我国权力的核心来构建相应的制度。其次,我们要能够预见到当前一些体制对法官遴选制度改革产生的不良作用,如果不解决这些体制问题法官遴选制度的改革就难以真正达到实效。如何调和司法体制与行政体制间的关系,在这些体制因素中是最难做到的。保持法官独立性与中立性是司法体制的本质要求,行政体制中往往表现为上级命令下级,下级服从上级的管理,这一点在许多地方与司法制度是矛盾的。我国在设计法官遴选制度上必须时刻保障司法体制的独立性。

四、改革我国法官遴选制度的一些建议

1、适当放宽法官遴选年龄限制。对法官遴选资格的认定应更重视实际操作能力,废除一刀切的年龄红线,向职业素养过硬的中年优秀人才开放更广阔的上升平台,更有利于法官队伍整体素质的提升。适当放宽法官遴选年龄限制,建立一套适合法官职业特点的遴选机制,才能切实推动我国法官遴选制度的全面改革。

2、丰富法官遴选的来源途径。在符合遴选法官的基本条件下,丰富和扩大遴选法官的来源。(1)从广大法学教授中进行选拔。法学教授往往有着丰富且专业的法学理论知识,作为该领域的专家和精英,应当成为法官一大来源。(2)从广大律师中选拔法官。这是外国的通行做法。律师的法律知识功底深厚,具有丰富的法学实践经验,基本具备了法官所需的的各项素质。(3)在广大法院内部人员中选拔法官。当前,法院正在对法官进行分类化管理,其工作人员不再是必然的法官,法院内部产生了多种职务,比如法官助理和书记员等,这些人如果取得司法资格证书,并且在符合法官相关规定的条件下即可优先申请担任法官。

3、设置专门的法官遴选机构

为选拔高素质的优秀法官,急需设置专门的机构,从考核、资格审核等环节全面把关。接纳资深律师、法官、法律学者参与遴选规则的制定,从专业角度保证入职法官的职业适应;推行实地考察制度,深入拟入职法官工作、生活所在地,从实调查、考核候选人。以这样的方式确保法官遴选的公平、公正、公开。

4、继续完善法官遴选机制

目前,我国的法官遴选程序融合了选举制与任命制两种法官遴选方式,实践中没有调动专业团体的参与热情、公开性和公正性十分缺乏、考核程序常被忽视。所以,针对具体的问题要进行具体的分析,稳步有序地对法官遴选制度进行改革。首先,要进一步规范人大的任命机制,设置法官遴选委员会,对法官的专业资格进行严格的审查。其次,要加快法官的考核的制定和法官职业培训的完善,将重心对法官业务素质和道德素质的考察上,直观真实地了解候选人的详细信息,贯彻落实考核机制。再次,在上下级之间建立相应的法官遴选机制,逐步且逐级地完善法官遴选制度。这有利于调动法官的工作积极性,保障法官的同质化和促进法官职业化建设。最后,有必要举行特定的就职仪式来任命法官,从而增强法官的荣誉感、自豪感、使命感以及职业意识[6]

笔者借鉴国外经验,结合我国的实际情况,对我国法官遴选程序的整体框架做出以下初步设计:

1.公布招录法官的条件和数量

各级人民法院必须按照法官缺额的实际情况,公开面向社会宣布所需的法官的职位、数量和条件。

2.申请

只要符合法官任职条件,立志成为法官的社会人员及法院内部人员,都可以向人民法院或法官遴选委员会提出书面的申请,表明自己想当法官的意愿,详细说明自己的实际条件和自身优势。

3.推荐

申请的时候,必须经过至少2名资历深厚的法官的推荐。

4.交由法官遴选委员会进行评议

建立专门的法官遴选委员会,并对申请人仔细审查考核后,确定最终的法官推荐人选。笔者认为,法官遴选委员会应当以法院资深法官为主,并吸收广大社会人才。

5.公示

法官遴选委员会在确定法官推荐人选之后须向社会公布。

6.任职前的培训

当公示期届满后,法官遴选委员会决定的法官推荐人要参加国家统一的初任法官任职前的相关培训[7]

    7.提请任命

法官一经培训合格后,将依据法定的程序提请人大常委会进行任命。近年来,法官助理制度的逐步确立,院长任命法官的方式将会被逐步取消,院长将只能任命法官助理,只有人大常委会才能任命法官。

结束语

改革和完善我国的法官遴选制度,必须采取自上而下的渐进方式,从制度的构建着手,努力提高法官的入门门槛。遵循法官职业的内在规律,科学合理地构建法官遴选制度。

值得注意的是,法官遴选制度改革关系到我国的政治体制、经济体制、法院管理体制等许多方面,因此,法官遴选制度改革要与这些方面的改革同时进行,方可能实现改革的终极目标。法官遴选制度改革是一项庞大的工程,其路途是漫长而艰难的,需要我们坚持不懈的努力探索与创新。我们有理由树立这样的信心:随着改革的推进,我国一定会造逐渐造就出一支品格高尚、政治坚定、业务精通、清正廉洁的法官职业队伍,我国的法官遴选制度一定能得以不断完善。

参考文献:

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[2] 彭春艳.评我国的统一司法考试制度[M].湖南经济管理干部学院学报,2005,(2):75-76.

[3] 李建波.司法和谐与社会主义司法制度革新[M].中国民主法制出版社,20083月版

[4] 谭世贵.中国法官制度研究[M].法律出版社,200911月版.

[5] 宋英辉.中国司法现代化研究[M].北京:知识产权出版社,2011

[6] 尚洪立.司法改革前沿问题研究[M].北京:人民法院出版社,2011

[7] 曹全来.中国国情与司法改革[M].北京:人民法院出版社,2011

[8] 关毅.法官遴选制度比较(上)(中)(下)[J].法律适用,20024)(5(6)

[9] 张卫平.论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路[J].法商研究,20003).

[10] 陈文兴、詹素娟.论我国法官遴选制度之再优化[J].法学评论2007年第3.

[11] 柳战文.论法官遴选制度改革[D].湘潭大学2008年硕士学位论文.

[12] 蒋磊.完善我国法官选任制度的思考[D].苏州大学2004年硕士学位论文.

[13] 曲瑞. 法官遴选制度探究[D].吉林大学2010年硕士学位论文.



[1] 林毅坚:《法官遴选制度探析》,厦门大学2007年硕士学位论文,第28页。              

[2] 肖扬:最高人民法院工作报告,《人民法院报》,20083月第2版。

[3] 李建波:《司法和谐与社会主义司法制度革新》,中国民主法制出版社,20083月。

[4] 贺卫方:《中国的法院改革与司法独立》,载于《浙江社会科学》,2003年第2期。

[5] 陈文兴、詹素娟:《论我国法官遴选制度之再优化》,载于《法学评论》,2007年第3期。

[6] 米勇:《法官遴选制度研究》,吉林大学2009年博士学位论文

[7] 付向波、宋建朝:《探索中国特色的法官遴选制度》,《人民司法》2006年第3期。

 
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